汪涛 2014年：增长与改革的权衡
刚刚落幕的中央经济工作会议和城镇化会议为2014年的经济政策和改革日程定下了基调。与往年一样，会议并没有立即公布具体的经济增长目标。尽管如此，从会议新闻稿的措辞来看，我们认为为了推进改革、控制地方债务，决策层已经准备容忍更低的经济增长。城镇化会议传递出的基调也更加务实，将城镇化的首要任务设定是“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”。
在许多人看来，GDP增速目标是决策层改革决心的试金石。2014年将是中国领导层推进全面深化改革方案的第一年，政府将试图在保增长和推进改革之间寻求微妙的平衡。对市场上许多人来说，检验政府推动改革决心的简单且立见分晓的办法便是：如果2014年GDP增速目标继续设为7.5%，那么这说明经济增长或许仍将作为首要目标，政府或许会为了保增长而推迟改革，容忍结构失衡(例如地方政府债台高筑)继续恶化。然而，如果经济增长目标下调(比如7%)，那么这可以被解读为政府愿意容忍更低增长的信号，表明政府或许会更加重视改革，例如改变地方政府官员政绩考核标准、化解过剩产能，以及加强地方政府或国企的预算约束。道理很简单，“鱼”与“熊掌”不可兼得——我们不可能同时坐拥深层次改革和高增速。虽然在出口复苏的情况下这种组合有望实现、我们也认为确实可能，但不应将此设为目标。
从会议新闻稿当中新的措辞来看，我们认为中央应当而且有可能将7%设为2014年经济增速的下限。会议首次使用了保持国内生产总值“合理增长”的措辞，要“努力实现经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度”。另外，中央将“着力防控债务风险”列为2014年的重要任务之一，这也呼应了此前中组部将地方债纳入政绩考核的通知。显然，如果决策层对控制地方政府债务动真格，他们将不得不容忍地方投资、尤其是基建投资增速放缓。不过，国内市场上大多数人相信2014年经济增长目标仍会保持在7.5%。
会议强调了要保持宏观政策“连续性”和“稳定性”，要求社会融资规模“合理”增长并提高直接融资比重。会议特别强调要推进利率市场化和“人民币汇率形成机制”改革。后者的措辞不同于此前“保持汇率基本稳定”之类的提法。值得注意的是，会议未提及房地产调控，这被市场理解为在2014年可能放松调控政策的信号，而我们则认为这预示着房地产政策在明年不会发生显著变化。
控制地方政府债务风险被会议列为2014年的重要任务。这说明着在近期结束的债务审计可能揭示了情况不容乐观——有些评论认为地方债规模将超过20万亿人民币，我们的估算显示地方债务余额截至2013年6月可能达18-19万亿元。除了控制新增债务，会议强调地方政府要逐步将其债务纳入预算管理。我们认为政策重点落在了控制未来债务流量上，并非尽快清理地方债务存量。对于前者，三中全会已经提出了一些重点解决方案，包括建立地方主体税种、要求国企支付红利、减少地方政府支出责任，以及发行地方长期建设债券等，我们认为以上措施均会逐步实施。
会议明确了中国2014年改革的首要任务是推进那些方向明、见效快的改革。我们认为这类“较容易”的改革包括减少投资审批、向私人部门开放服务业、能源价格改革、继续扩大营改增、继续扩大养老金和医保覆盖范围，以及继续推进利率市场化和扩大人民币汇率交易区间。会议同时要求众多政府机关为“涉及面广、需要中央决策”研究提出改革方案，制定具体改革策略；并且要求“认识还不深入，但又必须推进”的改革要“大胆探索”。我们认为土地改革属于这最后的一类，其推进速度可能会低于市场预期。
城镇化会议有何新意？
我们认为12月14日结束的城镇化会议为“新型城镇化”设立了更清晰也更谨慎的基调，这将有助于指引即将出台的城镇化规划，并降低地方政府仍然奉行旧模式、急于推进房地产和基础建设的风险。特别值得注意的是，会议明确提出(1)城镇化是工业化和现代化的自然过程，政府应当适应并引导该过程；(2)应推更加进以人为本的“新型”城镇化框架，提高土地利用率，保护自然环境，并传承文化和历史；(3)新型城镇化的首要任务是吸收已经在城镇稳定就业和生活的人；(4)城镇化需要与财政、社保和融资机制改革并行。
新型城镇化的实质是户籍改革，或者说，依附在户籍制度上的公共服务和社会保障改革。会议强调，城镇化的首要任务是有序实现“有能力在城镇稳定就业和生活”的常住农民工市民化(即为其落户)。我们预计将会有接近一亿人符合该标准，其中4000万居住在小型城镇，而这些地区的户籍政策有望在明年全面放松。另外，政府还在计划建立内陆和东北地区建立城市群。当然，地方政府也被要求“根据当地实际情况”推进城镇化。
融资机制和财政改革需要与新型城镇化相配套。“新型”城镇化的根本是处理之前旧的、未完成的城镇化所没有解决的问题，特别是为已经在城市居住和生活的人提供公共服务和社会保障。这将需要资金投入。会议提出了以下融资渠道：逐步建立地方税体系、提供户口相关的财政转移、强化地方政府债务体系、政策银行融资，以及私人部门参与城镇建设。
会议强调保护耕地、保护自然生态环境，以及将户口相关的城镇化与社保和财政资源挂钩，这意味着中国的新型城镇化将可能会更加平衡和渐进。新型城镇化计划具体如何实施，还需要看地方政府如何执行。但至少中央政府所传递出的信号和指导已足够清晰。这种指引应当可以抑制地方政府盲目征地、扩大城市面积的冲动。
汪涛 瑞银集团特约首席经济学家
